Comment fonctionne le régime de sanctions du protocole de Kyoto?

Un comité de contrôle du respect du protocole de Kyoto a été mis en place lors du sommet de Montréal de 2005 (1) en application de l’accord international adopté en 1997. En 2012, fin de la première période d’engagement du protocole, il sera chargé du contrôle de l’atteinte effective des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) des Etats.

Ce comité basé à Bonn, siège du secrétariat de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CNNUCC), est notamment constitué de deux chambres. La «chambre de la facilitation» est destinée à aider techniquement et financièrement les Etats rencontrant des difficultés pour remplir leurs engagements. La «chambre de l’exécution» se rapproche par certains aspects d’une juridiction et d’ailleurs, elle est composée de 10 juristes, contrairement à la chambre de facilitation, dont les 10 membres ont des compétences pluridisciplinaires. L’Etat mis en cause peut se défendre à l’oral et par écrit.

Actuellement, en 2008-2009, la chambre d’exécution contrôle le respect d’obligations procédurales, notamment la fiabilité des inventaires nationaux d’émissions de GES, ainsi que des registres nationaux consignant les échanges de droits d’émission des Etats.

Quelles sanctions le comité distribue-t-il? 

Plusieurs types de sanctions sont possibles. D’abord, l’exclusion des mécanismes de flexibilité. La Grèce a été suspendue pendant plusieurs mois en 2008. Une procédure était en cours contre le Canada, mais ce pays s’est mis entre temps en conformité. La Croatie pourrait cette semaine voir son «éligibilité» aux mécanismes suspendue.

Autre sanction: si, à la fin de la première période d’engagement du protocole, l’Etat n’a pas respecté ses engagements, il aura une pénalité en deuxième période (2012-2020, si le protocole est poursuivi). Il devra restituer 1,3 fois les tonnes excédentaires. Si un Etat excède par exemple de 1.000 tonnes son objectif, il devra ainsi en restituer 1.300.

Le problème, c’est que les Etats fixent eux-mêmes leurs propres objectifs pendant les négociations. Ils pourraient donc très bien intégrer d’éventuelles sanctions dans leur engagement de réduction. Et si le protocole est reconduit pour une troisième, puis une quatrième période, etc., rien n’empêcherait un Etat de cumuler ses ‘dettes’ de période en période, à l’infini.

Les sanctions ne sont donc pas très strictes…

En tant que juristes, nous nous focalisons sur les sanctions, mais ce ne sont pas elles qui vont être déterminantes dans le fonctionnement des Etats. Une procédure de non-respect des objectifs contre un pays consiste en une pression diplomatique, psychologique, ce qui est très mal ressenties par les Etats [cf. encadré].

Ensuite, le comité de contrôle du respect du protocole de Kyoto doit prendre en compte le principe de consentement des Etats. Les Etats ont un droit de retrait du protocole: il n’est donc pas toujours opportun politiquement de les mettre au ban.

Pourquoi les Etats ont-ils accepté la mise en place d’un tel régime de sanctions?

Ce régime est capital pour pouvoir valider les informations données par les Etats! Fin 2012, quand la chambre d’exécution contrôlera l’effectivité des réductions d’émission de GES, elle se basera sur ces informations. L’Etat est fortement contrôlé car cela correspond à la logique des mécanismes de flexibilité: il faut de la transparence pour qu’ils fonctionnent.

Comme le protocole de Kyoto permet la réduction des émissions par des mécanismes de flexibilité hors du territoire national –mécanismes de développement propre, mise en œuvre conjointe, marché international de quotas–, ces données doivent être fiables.

D’autres traités internationaux comportent-ils ce type de sanctions?

Le protocole de Kyoto est le plus poussé de ce point de vue. Ce type de sanctions est assez rare. Les sanctions sont commerciales la plupart du temps, comme dans le protocole de Montréal –qui a d’ailleurs inspiré le régime de sanctions du protocole de Kyoto– ou la convention de Washington (2). Mais comme je l’ai souligné, bien souvent, la seule sanction est d’ordre psychologique et consiste à stigmatiser publiquement le non-respect. Cela peut paraître bien peu, mais les Etats sont généralement attentifs à leur réputation!

(1) Décision de la réunion des parties au protocole 27/CMP.1, procédures et mécanismes relatifs au respect des dispositions du Protocole de Kyoto, décembre 2005
(2) Aussi connue sous le nom de Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (Cites)