Vers un lifting législatif des enquêtes publiques

Le 07 mai 2008 par Claire Avignon
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La réforme des enquêtes publiques, confirmée dans le projet de loi Grenelle I, s’inscrit dans un contexte international (convention d’Aarhus) et national (Grenelle) très porteur. Pourtant, le risque d’une simplification purement technique n’est pas à exclure.

Si l'évolution du dispositif des enquêtes publiques est urgente, ce n'est pas tant pour améliorer la démocratie participative… que pour mettre en conformité la France avec le droit international et européen. C'est l'un des constats du congrès national de la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs (CNCE), qui s'est tenu vendredi 25 avril à Reims. «Nous risquons de nous faire condamner par la Cour de justice des Communautés européennes», a ainsi indiqué Yves Jégouzo, professeur à la Sorbonne et auteur d'un projet de réforme rendu en juillet 2007 au ministère chargé de l'environnement. Si les débats publics dédiés aux grands projets nationaux (autoroutes, terminaux méthaniers, etc.) répondent plutôt bien aux normes européennes, les plus petits projets le font moins.

L'environnement législatif et réglementaire des enquêtes publiques qui leur sont dédiées manque totalement de transparence et de lisibilité. Deux qualités que les enquêtes doivent justement promouvoir. C'est le paradoxe auquel est parvenu en 25 ans l'Etat français en cette matière. «En 2004, mes doctorants ont trouvé 184 types d'enquêtes publiques. Lors d'une mise à jour en 2007, ils ont trouvé 30 modifications de textes législatifs et réglementaires!», indique Yves Jégouzo qui se prononce pour l'adoption d'un «texte anti-modification». Au ministère, on reconnaît 163 procédures différentes donnant lieu à enquête publique.

A l'heure actuelle, environ 15.000 enquêtes publiques sont organisées chaque année, dont 90% sont appelées «enquêtes Bouchardeau» du nom de la loi de 1983 qui les a créées. Elles concernent les projets qui peuvent avoir un impact important sur l'environnement comme les documents d'urbanisme (50%), les installations classées (20%), ou les projets liés à l'eau et à l'assainissement (20%). D'autres enquêtes ne sont pas régies par le Code de l'environnement (ou pas uniquement), mais par le Code de l'expropriation et une dizaine d'autres codes. Pour Yves Jégouzo, «il n'est pas nécessaire d'organiser chaque année 15.000 enquêtes lourdes». Il propose donc de regrouper toutes les procédures autour de deux enquêtes, l'«enquête publique» visant à protéger l'environnement, et l'«enquête d'utilité publique». Pour les premières, il imagine «quelque chose de plus lourd, de plus performant». Le président de la CNCE, Jacques Breton, chiffre leur nombre annuel à au moins 10.000. Pour les secondes, la procédure deviendrait au contraire «plus souple».

Si cette proposition, d'ordre législatif, rassemble un «consensus large», selon les termes de Jacques Breton, elle ne répond pas à tous les enjeux abordés lors du congrès. «Le public est au centre du dispositif, il n'est pourtant pas au centre de la réforme», déplore ainsi Marie-Laure Tanon, premier conseiller au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne (1) et précédemment membre du ministère chargé de l'environnement. «Pour améliorer les enquêtes publiques, il n'est pas nécessaire de modifier les textes, il faut plutôt améliorer la qualité des rapports des maîtres d'ouvrage et des commissaires-enquêteurs, et utiliser davantage les outils mis à la disposition de ces derniers, comme la prolongation de l'enquête ou l'interrogation du maître d'ouvrage», continue-t-elle.

Au-delà de ces évolutions, d'autres intervenants ont évoqué la nécessité d'organiser les enquêtes plus en amont du projet, le développement du recours à internet pour toucher une audience plus large, ou encore l'obligation pour les maîtres d'ouvrage de réagir aux propositions formulées par le commissaire-enquêteur.

Le rôle de ce dernier doit également être repensé. Les commissaires sont actuellement 5.000 sur le territoire national. Il s'agit principalement des retraités de la fonction publique et des grandes entreprises de service public de type EDF, SNCF, etc. Ils accomplissent une mission occasionnelle de service public, indemnisée par les maîtres d'ouvrage, et ne sont donc pas des professionnels. Et certains, comme Edmond Chaussebourg, membre du bureau de la CNCE, estiment que trop souvent, l'«enquête publique est une procédure de pure forme. Tout ce qu'on peut dire ne sert à rien». Autre jugement souvent entendu lors du congrès, celui selon lequel les commissaires sont chargés de convaincre le «bon peuple», selon les termes de Marie-Laure Tanon.

La magistrate qualifie le commissaire de «citoyen éclairé», et le voit bien devenir un «facilitateur». Yves Jégouzo et Corinne Lepage envisagent quant à eux d'introduire une dimension de «médiateur» pour les conflits qui émergent parfois des enquêtes publiques. Evolutions que les commissaires-enquêteurs accueillent de manière mitigée: «On nous dit d'utiliser davantage les outils qui sont à notre disposition, comme le recours à un expert, mais souvent, les tribunaux administratifs refusent, indique ainsi Christian Vignacq, vice-président de la CNCE. Et puis je ne pense pas que nous devions rester neutres dans notre rapport, et nous contenter de restituer la parole des gens que nous avons rencontrés. D'ailleurs, ce n'est pas possible quand personne ne vient.»

Un autre aspect essentiel paraît loin d'être parfait dans la configuration actuelle: la qualité globale des commissaires-enquêteurs. «Lorsque j'assiste aux réunions de la commission départementale d'aptitude, je suis atterrée par le niveau des candidats. Ils ne s'informent pas sur internet, ne regardent pas les textes», témoigne Marie-Laure Tanon. Et là encore, ce ne sera pas la législation qui changera quoi que ce soit.



(1) Les tribunaux administratifs sont chargés de nommer les commissaires-enquêteurs




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