Protocole de Kyoto, un bilan mitigé

Le 16 novembre 2009 par Victor Roux-Goeken
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Kyoto
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A 21 jours du lancement du sommet de Copenhague, le JDLE revient sur les enjeux d’un futur accord international pour lutter contre le changement climatique dans une série d’articles. Le premier est consacré au bilan du protocole de Kyoto, dont les règles de fonctionnement devraient très fortement influencer l’architecture de ce futur –et pour l’instant hypothétique– accord.

Faut-il jeter le protocole de Kyoto aux orties? Il aurait pu être un succès politique, les 38 Etats industrialisés réunis dans l’annexe B du protocole s’étant mis d’accord pour réduire leurs émissions de 6 gaz à effets de serre (1) d’au moins 5% en 2012 par rapport à 1990 (de 8% pour l‘UE à 15). Il amorce une sorte «d’âge de la sobriété», l’humanité se fixant pour la première fois un objectif de limitation de l’impact de son activité économique. «Son seul défaut est qu’il n’a pas été ratifié par les Etats-Unis», relève Brice Lalonde, ambassadeur chargé des négociations internationales sur le changement climatique pour la France.

Paradoxalement, ce pays est l’inspirateur des instruments de réduction des émissions de GES, parmi lesquels le marché des droits à polluer, dont le fonctionnement est calqué sur le marché américain de quotas de dioxyde de soufre (SO2) instauré dans les années 1990 dans le cadre de la loi sur l’air (Clean air act), ainsi que d’un système innovant de sanctions à l’échelle internationale (2). Le protocole met aussi deux autres mécanismes en œuvre: le mécanisme de développement propre (MDP), et la mise en œuvre conjointe (MOC). Tous deux permettent de réaliser une partie des réductions d’émissions hors du territoire national –dans les pays en développement pour le premier, dans les pays en transition économique d’Europe centrale et orientale pour le second.

Difficile pour l’instant de réaliser le bilan environnemental de ces mécanismes, même si le MDP est fortement critiqué (3). La mise en œuvre la plus aboutie d’un marché de quotas de CO2 a été réalisée dans l’Union européenne, où l’immense majorité de quotas de CO2 a été allouée gratuitement depuis 2005 aux industriels, jusqu‘à la fin de la première période d‘engagement du protocole (2012). Ce marché a d’ailleurs généré une importante bureaucratie –destinée à l’allocation et au contrôle des quotas, un paradoxe quand la réduction des charges administratives fait presque systématiquement partie des motifs de révision de la réglementation européenne. Sans parler des deux crises qu’il a connues en moins de 5 années d’existence (4).

Le protocole a aussi été diversement pris en considération par les Etats qui l’ont ratifié. Si le Japon a une distance à l’objectif de 11,4%, il prévoit au moins de la combler par l’achat de droits à polluer, respectant Kyoto en cela. Il en va de même pour l’Espagne (distance à l'objectif: 35,6%). «Le fait que le Canada ait dépassé ses quotas d’émissions et ne compte pas acheter les quotas de CO2 nécessaires pour respecter son objectif est un élément négatif», considère Dominique Auverlot, chef du département Recherche, technologie et développement durable au sein du Centre d’analyse stratégique. Résultat : le pays se situe à une distance de 27,7% de son objectif (5).

Quant à l’Union européenne, «le bilan est positif», note Brice Lalonde. L’UE à 15 devrait réduire ses émissions de 13% en 2012 par rapport aux niveaux de 1990, relève l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) dans un rapport du 13 novembre, dont 2,2% à l’extérieur de son territoire. Soit au-delà de son objectif de 8%. L’UE à 27, qui ne poursuit pas d’objectif commun au titre du protocole -un bilan commun devrait être réalisé en 2010- a réduit ses émissions de 7% en 2005 par rapport à 1990, selon un rapport de l’AEE de 2007. Mais cette chute d’émissions est principalement due à l’effondrement économique des pays de l’ancien bloc soviétique. L’Allemagne a elle aussi bénéficié de la baisse immédiate de moitié des émissions de la RDA après la chute du mur, qui lui a permis de réduire de -18,2% ses émissions en 2006 par rapport à 1990 (pour un objectif de -21%).

Cette baisse brutale des émissions n’est d’ailleurs pas sans poser problème: les objectifs très avantageux de réduction des émissions des pays de l’ex-URSS sont très au-delà de leurs émissions réelles (distance à l’objectif de -51,9% pour l’Ukraine, -34,2% pour la Russie, -29,9% pour la Pologne par exemple). Ce surplus appelé «air chaud» est de 1,1 milliard de crédits Kyoto par an entre 2008 et 2012 pour la Russie, 478 millions pour l’Ukraine et 439 millions pour les 10 «nouveaux» Etats membres de l’UE. Cet excès de permis, équivalent aux allocations annuelles de quotas de CO2 de l’UE, est de nature à faire imploser le marché des droits à polluer s’il était reportable pour la seconde période d’engagement du protocole de Kyoto (2013-2020).

Ambitieux politiquement, le protocole de Kyoto l’est donc peu climatiquement. Représentant 40% des émissions mondiales lors de sa signature –contre 30% environ actuellement–, il ne vise «que» la baisse de 5% des émissions mondiales. «En 1997, au moment de la signature du protocole, les Etats avaient déjà réduit leurs émissions de 4,8% par rapport à 1990, son année de référence. L’objectif de 5% est donc fictif, puisque la réduction était déjà atteinte», pointe Aurélien Bernier, auteur de «Le climat, otage de la finance» (6).

Cet objectif est aussi «malhonnête» selon l’auteur, puisque le protocole de Kyoto n’inclut pas les émissions liées au commerce international. «Il suffit de fermer des hauts fourneaux en Europe et de faire produire en Chine pour réduire les émissions européennes.» 30% des émissions de ce pays seraient d’ailleurs liées à la production de biens destinés à être exportés en Occident (7).

Pour autant, le protocole de Kyoto est «le seul traité que l’on ait, temporise Brice Lalonde. Le bilan est positif, insuffisant mais positif». «Il a permis d’arriver à des résultats qui peuvent aboutir à l’élaboration d’un ‘Kyoto +’ à Copenhague», ajoute Dominique Auverlot.

(1) Dioxyde de carbone (CO2), méthane (CH4), protoxyde d’azote (N2O), hydrofluorocarbures (HFC), perfluorocarbures (PFC) et hexafluorure de soufre (HF6)
(2) Qui fera l'objet d’un article dans le cadre de notre dossier «Copenhague»
(3) Dans le JDLE «Les mécanismes de développement propre se développent sans contrôle»
(4) Dans le JDLE «Le marché du carbone pâtit aussi de la crise»
(5) Dans le JDLE «Canada: la politique climatique du gouvernement épinglée»
(6) Aurélien Bernier, «Le climat otage de la finance. Ou comment le marché boursicote avec les ‘droits à polluer’», Mille et une nuits, août 2008
(7) Dans le JDLE «L’export pour l’Occident à l’origine du tiers des émissions chinoises»


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