Pollution aux nitrates: légalité d'un arrêté interdisant la hausse des cheptels

Dans un arrêt du 4 novembre 2009, le Conseil d'Etat a confirmé la légalité d'un arrêté préfectoral du 1er août 2002 déterminant les programmes d'action destinés à lutter contre la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole et interdisant, sous réserve de certaines dérogations, la création ou l'extension d'exploitations conduisant à une augmentation du cheptel ou de la production d'azote animale dans certaines zones vulnérables du Finistère. En effet, les juges ont estimé que les mesures de restriction étant assorties de dérogations, elles n'ont pas le caractère d'une interdiction générale et absolue et ne sont donc pas disproportionnées.

En l'espèce, le préfet du Finistère a pris plusieurs arrêtés, les 20 juillet 2001, 1er août 2002 et 27 décembre 2004, relatifs aux programmes d'actions départementaux en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole. La Fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles du Finistère ainsi que le Centre départemental des jeunes agriculteurs du Finistère ont alors demandé au tribunal administratif (TA) de Rennes d’annuler ces arrêtés, ce qu’il a partiellement fait. Le 31 mai 2007, la cour administrative d'appel (CAA) de Nantes est allée à l'encontre ce jugement. C'est pourquoi la Fédération et le Centre précités se tournent vers le Conseil d’Etat afin d'obtenir l’annulation de l'arrêt d'appel ainsi que des arrêtés préfectoraux.

Rappel du contexte règlementaire

L’article 1er du décret n° 93-1038 du 27 août 1993, relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, dispose qu’un inventaire des zones dites vulnérables qui contribuent à la pollution des eaux par le rejet direct ou indirect de nitrates et d'autres composés azotés susceptibles de se transformer en nitrates d'origine agricole doit être dressé. Cet inventaire doit faire l'objet d'un réexamen tous les 4 ans.
L’article 1er du décret n° 2001-34 du 10 janvier 2001, relatif aux programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, énonce que dans chacune de ces zones vulnérables, ou parties de zones vulnérables, l'utilisation des fertilisants organiques et minéraux, naturels et de synthèse contenant des composés azotés, ainsi que les pratiques agricoles associées font l'objet d'un programme d'action. Selon l'article 5 du même décret, ce programme d'action doit être réexaminé et, si nécessaire, révisé, tous les quatre ans au moins.
L’article 3 du même décret précise que dans les cantons en excédent structurel d'azote lié aux élevages, le programme d'action arrêté par le préfet doit comprendre des actions renforcées. Un canton est "considéré en excédent structurel d'azote dès lors que la quantité totale d'effluents d'élevage produite annuellement conduirait, si elle était épandue en totalité sur le territoire du canton, à un apport annuel d'azote supérieur à 170 kg par hectare de surface épandable".

A noter, ces textes transposent en droit français la directive européenne 91/676 du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.

Légalité des arrêtés préfectoraux pris en application de la règlementation

En l’espèce, l'article 4 de l'arrêté préfectoral du 1er août 2002, qui modifie et complète le programme d'action fixé par l'arrêté du 20 juillet 2001, interdit toute création, extension ou modification d'exploitation conduisant à une augmentation du cheptel ou de la production d'azote d'origine animale dans les zones d'excédent structurel. Toutefois, il assortit cette interdiction de dérogations au bénéfice de l'installation des jeunes agriculteurs et des exploitations de dimension économique insuffisante. En outre, ces dispositions sont reprises par l'arrêté du 27 décembre 2004 fixant le troisième programme d'action départemental.

Dans son arrêt rendu le 4 novembre 2009, le Conseil d’Etat confirme la décision de la CAA en décidant que ces mesures de restriction, assorties de dérogations, n'avaient pas le caractère d'une interdiction générale et absolue et n'étaient pas disproportionnées au regard des objectifs poursuivis par la règlementation. Ainsi, le Conseil d'Etat estime que les arrêtés préfectoraux sont légaux. Par conséquent, il rejette la demande des agriculteurs.

Pour information, dans un arrêt du 1er décembre 2009, la cour administrative d'appel (CAA) de Nantes a confirmé la condamnation de l'Etat à verser des indemnités à plusieurs associations en réparation du préjudice résultant de la prolifération des algues vertes dans les baies de Saint-Brieuc, Lannion et Douarnenez. Elle a notamment relevé des insuffisances et des retards dans la transposition des directives n° 75/440 du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les Etats membres, et 91/676 du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles. La CAA a précisé que, selon elle, ces carences et retards constituent "une carence fautive de l'Etat dans l'application de ces réglementations".

Source : Conseil d'État, 4 novembre 2009, n° 309986.