Le bilan mitigé de la transposition de la DCE: l’exemple italien

Le 19 mars 2008 par Francesco Martucci
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La directive-cadre sur l’eau de 2000 (DCE), organisant une politique communautaire dans le domaine de l’eau, devait être transposée en décembre 2003. Le bilan de la transposition est bien mitigé, comme le montre l’exemple de l’Italie.

Dans sa communication sur la première étape de la mise en oeuvre de la directive-cadre sur l'eau de mars 2007, la Commission a souligné les «résultats médiocres» obtenus par les Etats membres. C'est tout particulièrement la qualité de la transposition juridique qui, selon les termes de la Commission, «laisse à désirer».

Pas moins de 19 Etats membres ont une législation qui présente en effet de «graves lacunes» quant à cette transposition. Il leur est essentiellement reproché de ne pas avoir transposé la directive dans son intégralité. Aussi la Commission européenne n'a-t-elle pas hésité à engager une action judiciaire à leur encontre. La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) est en effet compétente pour déclarer qu'un Etat n'a pas respecté ses obligations en ne transposant pas une directive dans le délai imparti. Déclaré, le terme est précis, car le premier arrêt de la cour n'a pas de conséquences pratiques; ce n'est que si l'Etat n'exécute pas cet arrêt que la cour, saisie à nouveau par la Commission, peut alors prononcer une sanction pécuniaire.

La transposition laborieuse de la DCE en Italie reflète parfaitement la diligence de la Commission européenne. En 2005, l'Italie n'avait toujours pas transposé la directive. Le 12 janvier 2006, la Cour de justice a constaté ce manquement de l'Italie par un arrêt. Le gouvernement Berlusconi a alors adopté un décret législatif le 3 avril 2006 qui comprend une partie transposant la directive 2000/60/CE. Non convaincue, la Commission européenne a, en juin 2007, saisi à nouveau la Cour européenne de justice pour lui demander le prononcé d'une astreinte. Le risque d'une sanction de l'Italie est d'autant plus élevé que la transposition de la directive y constitue un véritable casse-tête institutionnel et politique.

A peine adopté, le décret législatif de 2006 a fait l'objet de critiques véhémentes de la part des régions italiennes, des organisations économiques et sociales, des associations de protection de l'environnement et du monde scientifique. Il a été reproché au gouvernement Berlusconi de ne pas avoir consulté les acteurs impliqués dans la gestion de l'eau, et en premier lieu les régions. Face à cette levée de boucliers, le gouvernement Prodi a décidé, en octobre 2006, de reprendre complètement le décret législatif en créant à cet effet un groupe d'experts; des mesures provisoires ont également été adoptées, comme la prorogation du mandat des autorités de bassin nationales dont la suppression était prévue par le texte de 2006.

La révision du décret législatif n'a cependant pas abouti; outre les longues discussions au sein des commissions parlementaires, c'est tout particulièrement le bras de fer entre le ministère de l'environnement et la conférence des régions et des provinces autonomes qui a ralenti l'avancée des travaux, d'autant que la DCE n'était pas la seule question à l'ordre du jour. En ce qui concerne l'eau, les sujets de discorde ne manquent pas. Remettant en cause la tradition hydraulique méditerranéenne de transférer l'eau d'un bassin à l'autre, comme certaines de leurs homologues espagnoles, les régions ont surtout reproché la dérive «centralisatrice» du décret législatif; elles ont ainsi défendu une régionalisation poussée des districts hydrographiques alors que le ministère voulait n'en créer qu'un nombre limité. C'est tout particulièrement le choix d'établir un district unique pour le Mezzogiorno (où se trouve l'aqueduc des Pouilles, transférant l'eau de la Basilicate aux Pouilles) qui a été fustigé.

Depuis, le gouvernement Prodi est tombé, sans que la révision ait abouti. Et le décret législatif de 2006 reste encore trop empreint de travers centralisateurs. Il est cependant déjà trop tard, car le gouvernement aurait dû agir avant avril 2008, l'habilitation du Parlement pour adopter le décret législatif en la matière venant à expiration. La chute du gouvernement Prodi a donc marqué la fin du processus. Au prochain gouvernement de reprendre ce chantier.




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