La taxe carbone, un exercice d'équilibriste

Le 06 juillet 2009 par Victor Roux-Goeken
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CCE ok
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La mise en œuvre de la taxe carbone nécessitera une bonne dose de courage politique, de pédagogie et de remise en question pour que ce nouvel instrument économique destiné à réduire nos émissions soit cohérent. Bilan de deux jours de conférence des experts sur la contribution climat-énergie.

Des discussions entre experts –dont une majorité d'économistes– réunis pendant deux jours à Paris par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (Meeddm), ainsi que par le ministère de l'économie, de l’industrie et de l’emploi (MEIE) ont émergé les points suivants.

L'assiette, la recette et le montant
Le montant de la contribution climat-énergie (CCE) devrait être fixé à ses débuts –pas avant 2011, selon Jean-Louis Borloo (1)– à 32 euros la tonne de CO2 pour monter progressivement à 100 euros en 2020. Presque toutes les études présentées lors de la conférence de consensus se basent sur ce montant, issu du rapport Quinet sur la valeur tutélaire du carbone.
Selon Christian Gollier, économiste à l'université de Toulouse-I, le coût de la tonne de CO2 devrait être de 45 euros et croître de 4% par an pour viser une stabilisation de la concentration dans l'atmosphère du CO2 à 450 parties par million. «C'est une recommandation, mais cela va faire très mal au consommateur. L'objectif de 32 euros est le pendant positif de l’objectif de 45 euros, qui n'est ni viable ni acceptable.»
De son côté, l'économiste du Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (Cired) Philippe Quirion, également membre du Réseau action climat-France, redoute que la taxe carbone ne passe pas en loi de finances 2011, à quelques mois de l’élection présidentielle de 2012.

Côté recette de la CCE, deux scénarios ont été étudiés par le Meeddm et l'Ademe. Le premier –une taxe différentielle– générerait un produit de 4,9 milliards d’euros: la taxation serait ajustée en fonction de la fiscalité existante sur l'énergie. Second scénario: la taxe additionnelle, qui viendrait s'ajouter aux existantes. Son produit est estimé à 8,3 milliards d’euros.

En ce qui concerne l'assiette, la «taxe carbone» constitue en fait une taxe sur la consommation d'énergie. «L'assiette d'une taxe doit pouvoir être mesurable de façon incontestable», selon Michel Taly, avocat fiscaliste. Or, le carbone émis n'est qu'évaluable, et pas mesurable. Un problème contourné par la mesure de la consommation d'énergie.
Tous les secteurs devraient donc être concernés, à part ceux qui sont déjà soumis au marché européen du carbone (ETS).
Toutefois, Philippe Quirion propose une taxe spéciale pour les entreprises soumises à l'ETS, différence entre la valeur de la CCE et le cours de la tonne de CO2 sur les marchés du carbone.
Reste aussi la question de l'électricité, qui doit être taxée, selon Philippe Quirion. L’économiste veut utiliser le coût marginal du kilowattheure, le plus carboné (2), soit 0,6 tonne de CO2 par mégawattheure multiplié par le taux de la CCE. Même si la question n’est officiellement pas écartée par le gouvernement, pas sûr que l'argument fasse mouche au pays de l'électricité sans CO2.

Son acceptabilité sociale
A 32 €/t de CO2 (pour commencer), la mise en œuvre de la CCE aboutira à une hausse de 14% du prix du gaz, de 9% pour le diesel et de 7% pour l'essence pour les particuliers, selon Alain Grandjean, membre de la Fondation Nicolas Hulot.
Elle aura un fort impact sur les ménages, chiffré par Vincent Marcus de l'Insee à environ 220 euros par an et par ménage. Son montant pourra varier de 80 euros pour un ménage composé d'une personne célibataire en habitat collectif dense à 340 euros pour un couple avec deux enfants en habitat individuel rural.
Les personnes «captives» de leur véhicule (ruraux, banlieusards) et les plus modestes constituent le cœur du «problème». Si ces derniers consomment moins d'énergie que les plus aisés, ce poste occupe jusqu'à 15% de leur budget.
Les taxes sur l'énergie sont toujours les plus impopulaires, rappelle François Cartier, directeur des études à l'UFC-Que choisir. L'abandon de la «taxe pique-nique» mort-née en septembre dernier (elle portait en réalité sur les objets fortement producteurs de déchets) rappelle que la taxe carbone devra être socialement acceptable ou ne sera pas (3).

La compensation
Permis à points carbone? «Chèque vert» promu par la Fondation Nicolas Hulot et par Jean-Louis Borloo samedi 4 juillet dans un entretien au Journal du dimanche (ce que n’a d’ailleurs pas apprécié Michel Rocard, président de la conférence des experts)? L'acceptabilité sociale de la CCE rend inévitable la question de la compensation.
Pour l'instant, le gouvernement a beaucoup planché sur la compensation aux entreprises, mais pas aux ménages. Le chef de l'Etat avait déjà esquissé une piste en proposant de compenser la suppression partielle de la taxe professionnelle (environ 8 milliards) par la taxe carbone. «L'inclusion dans la base taxable de la taxe professionnelle des équipements et biens mobiliers des entreprises fait d'elle un impôt très singulier. Cette partie sera supprimée dès 2010», a indiqué Marie-Christine Lepetit, directrice de la législation fiscale au ministère de l'économie.

La taxe carbone devra absolument être mise en œuvre à prélèvement obligatoire constant, ont martelé l'ensemble des participants. A l'instar du ministère de l'économie, qui a réalisé trois scénarios sur l'impact économique de la taxe (4), l'économiste Jean-Charles Hourcade estime qu'une baisse des charges sociales constituerait le moyen le plus efficace en termes d'impact sur l'activité et l'emploi.
«Si la taxe carbone se réduit à une baisse des cotisations patronales, elle sera refusée», prévient Jean-Pierre Bompard, de la CFDT, qui ne veut pas d'allocation sous forme de crédit d'impôt du fait d'un décalage dans le temps entre paiement et remboursement.
Toutefois, le crédit d'impôt devrait être plus équitable qu'une allocation universelle, relève Jean-Charles Hourcade.

Faut-il profiter de la CCE pour réviser la fiscalité?
Pour Henri Lamotte, chef du service des politiques publiques à la Direction générale du trésor et de la politique économique au MEIE, la création d'une CCE doit être l'occasion de «faire le ménage des mesures dont le coût d’abattement est disproportionné par rapport à la valeur tutélaire du carbone», et de supprimer la fiscalité la plus discordante. Parallèlement, il ne faudra pas non plus attendre de la CCE une stabilisation des recettes budgétaires.
Michel Taly conçoit la CCE comme une «pompe 'aspirante-refoulante' plutôt que comme une taxe. Elle ne doit pas se résoudre à une hausse de la fiscalité existante sur l'énergie».
Faudra-t-il en profiter pour résorber certaines incohérences? Ainsi, beaucoup d'activités liées au secteur des transports sont partiellement ou totalement exemptées de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP): pêche, transport routier, taxis, agriculture..., rappelle Jean-Louis Schilansky, président de l'Union française des industries pétrolières.
D'autant plus que dans les transports, une «sous-tarification massive de la circulation en milieu urbain est constatable», souligne Jean-Jacques Becker, sous-directeur «mobilité et aménagement durable» au Meeddm. Selon lui, «la fiscalité existante sur la circulation routière ne concerne par les externalités liées au changement climatique, ce qui est un argument pour la taxe additionnelle».
Enfin, quelle est la pertinence d'un bouclier fiscal si une taxe carbone pèse sur les plus modestes, s'interroge Pierre-Yves Chanu, de la CGT. Et quid des subventions à l'agriculture intensive, fortement émettrice?
La taxe carbone ne doit pas faire gagner d'argent à l'Etat. «Elle sera neutre sur les finances publiques, voire légèrement positive à court terme», pronostique Anne Epaulard, chef de la mission macroéconomique au MEIE.
Mais l'assiette de la taxe ayant vocation à disparaître à terme, avec quoi l'Etat financera-t-il les mesures d'adaptation? Et dès lors, pourquoi supprimer une partie de la taxe professionnelle?
De son côté, Alain Grandjean (Fondation Nicolas Hulot) a proposé la création d’une commission de la fiscalité verte destinée à traquer tous les dispositifs fiscaux anti-environnementaux.

Les trois oublis de la conférence de consensus
L'impact environnemental
Une contribution climat-énergie réduit-elle les émissions de gaz à effet de serre (GES)? Seule l'étude de l'Ademe et du Meeddm table sur une baisse de 14% des émissions nationales (hors entreprises soumises au marché du carbone) en 2020, à un prix de 32 €/t de CO2 augmentant de 5 euros par an.
Bercy, dans ses trois scénarios, n'a tout simplement pas évalué l'impact d'une telle mesure sur l'environnement.
Quant à Vincent Marcus de l'Insee, il conclut que la CEE s'élèvera en moyenne entre 13 à 15 euros par mois et par ménage. «Soit on se réjouit, du fait de son impact financier 'mineur', soit on se dit que le signal ne va pas déclencher des mécanismes engendrant des comportements plus sobres en carbone».
Une taxe carbone trop compensée constitue-t-elle un signal-prix suffisamment pertinent pour réduire ses émissions?

Les autres gaz à effet de serre
La taxe carbone constituant en réalité une taxe sur l'énergie, cet aspect fait donc négliger plusieurs autres GES: méthane (10% des émissions nationales en 2007), protoxyde d'azote (12%), gaz fluorés... «Parmi les 9 pays ayant mis en place une taxe carbone, seule la Suède a inclus les gaz fluorés», relève Nils Axel Braathen, de la direction de l'environnement de l'OCDE.

Le Parlement et les collectivités
La taxe carbone devra être acceptée par l'opinion publique, ainsi que par le Parlement. Or, celui-ci n'a pas été associé à la conférence de consensus. Il n'avait pas non plus été associé aux discussions du Grenelle de l'environnement, et s'en était plaint. Une hausse annuelle du montant de la taxe devra être examinée chaque année en loi de finances par le Parlement. Les représentants de la nation pourront-ils s'y résoudre chaque année?

Les collectivités n'ont pas non plus été sollicitées, alors que la suppression d'une partie de la taxe professionnelle les concerne au premier chef, et que leur est allouée une partie de la TIPP. Une baisse de la fiscalité locale pour les ménages pourrait aussi compenser la hausse du coût de l'énergie, selon Pierre Radanne, expert en politiques énergétique et climatique et ancien président de l’Ademe.

(1) Dans le JDLE «La réflexion sur la contribution climat-énergie est lancée»
(2) Dans le JDLE «Le contenu en CO2 du kilowattheure électrique français en question»
(3) Dans le JDLE «La ‘taxe pique-nique’ sous les critiques»
(4) Dans le JDLE «Taxe carbone: à la recherche d’un consensus»


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