La simplification de la gestion des espaces naturels en question

Le 04 mars 2014 par Marine Jobert
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La future loi sur le biodiversité votée au printemps.
La future loi sur le biodiversité votée au printemps.
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Dans le cadre de la future loi sur la biodiversité, le gouvernement va lancer une expérimentation pour «simplifier» la gestion des espaces. Mais avec quelle vision? Dans la superposition de plusieurs strates d’outils juridiques de protection de la nature, Matignon voit surtout un millefeuilles inextricable, quand le ministère de l’écologie considère qu'il s'agit dun corpus à rafraîchir mais à conserver, et que les associations y voient une digue essentielle pour protéger les espaces naturels.

«Un tournant historique», «une régression majeure»… Plutôt accueillie de façon consensuelle, la future loi sur la biodiversité contient néanmoins quelques dispositions qui sont en train d’affoler les associations de protection de la nature. Il s’agit notamment d’un article habilitant le gouvernement à lancer, par ordonnance, une expérimentation «en vue d’une simplification de la gestion des espaces naturels protégés». Car Matignon, porté par son «choc de simplification», voit dans la prolifique architecture juridique qui caractérise la protection de la nature en France un «millefeuilles» contreproductif. Une vision jugée réductrice jusque dans les couloirs de l’hôtel de Roquelaure. Le ministère de l’écologie s’est donc fendu d’un texte de «contre-feu», qui a été présenté le 14 février dernier au comité permanent du Conseil national pour la protection de la nature (CNPN) et que Le Journal de l’environnement a pu consulter. S’il contourne quelque peu les consignes initiales en maintenant les différents types d’espaces naturels protégés, il écorne un peu plus encore les acquis de la loi de 1976 sur la protection de la nature. Le CNPN a toutefois voté globalement en faveur de cette expérimentation, mais pointé des désaccords majeurs. Revue de détail.

 

Le ministère de l’écologie part d’un constat. Si «les différents outils de protection de ces espaces naturels sont jugés pertinents et complémentaires», il existe un «manque de lisibilité, et tout particulièrement un défaut de mutualisation et de synergie dans la gestion de ces espaces, en cas de superposition de divers espaces naturels protégés sur un même territoire». Afin d’y remédier, il est donc proposé d’expérimenter trois niveaux de simplification de la gestion de ces espaces naturels protégés «superposés». Première étage de la fusée: un document qui reprendrait les orientations, engagements et mesures de protection de ces espaces, issus tant du Code de l’environnement que des actes de classement ou des documents de gestion de ces espaces. Les conditions d’opposabilité de ce document seront définies par ordonnance. Deuxième étage: rassembler les instances consultatives des différents espaces naturels concernés par cette expérimentation[1], «afin d’instaurer une instance consultative de type ‘sociétal’ et une instance consultative scientifique et technique communes, le cas échéant en lieu et place des instances existantes». Troisième étage: définir qui serait le gestionnaire –forcément unique- de ces espaces ainsi rassemblés.

 

L’expérimentation, prévue pour durer 4 ans maximum et sur la base du volontariat, pourrait voir le jour assez rapidement puisque l'ordonnance doit être prise dans un délai de 6 mois suivant la publication de la loi sur le biodiversité, attendue au printemps devant le Parlement.

Document unique

Le premier point fait relativement consensus au sein du CNPN même si, selon certains, cela risque d’aboutir à un «mélange des genres» entre des espaces assujettis à des protections d’inspiration et d’opposabilité très variables. «Comment vont pouvoir coexister des protections réglementaires strictes, comme celle en vigueur dans le cœur d’un parc national par exemple, et celles qui couvrent les parcs naturels régionaux, lesquelles ne sont pas seulement des instruments de protection mais surtout des processus d’aménagement du territoire?», s’interroge Daniel Malengreau, qui siège au CNPN au titre de l’association Bretagne vivante.

Instance scientifique unique

Si la proposition de rassembler les compétences scientifiques semble faire l’unanimité au sein du CNPN, il n’en va pas de même pour cette «instance sociétale». Certes, sa composition est pour l’heure inconnue, mais certains craignent de voir les élus locaux, les services administratifs et les «lobbies divers» en prendre la barre et affaiblir les protections en vigueur. Cette instance serait en outre une création nouvelle, qui viendrait en plus des instances de gestion déjà existantes (comme dans les parcs naturels) et dont on ne voit guère en quoi elle contribuerait à la simplification affichée.

Gestionnaire unique?

Mais c’est surtout la question du gestionnaire unique qui fait sortir les associations de leurs gonds et a entraîné un vote d’opposition très franc au sein du CNPN. «Ce point a particulièrement fâché les associations qui ont tout de suite compris que cette mesure visait à les écarter de la gestion des espaces naturels», raconte Daniel Malengreau au Journal de l’environnement. «Imaginons une réserve gérée de manière associative, sur le territoire d’un PNR: qui sera désormais le gestionnaire de la réserve? Bien entendu, c’est le PNR qui l’emportera», explique l’ancien directeur de la fédération des conservatoires botaniques nationaux. De quoi, selon lui, remettre en question 60 ans de militantisme associatif… «La loi de 1976, qui a été à l’origine de l’officialisation des réserves naturelles et a placé les associations en situation de gestionnaires. Celles-ci ont continué à porter des revendications militantes, mais elles ont aussi développé cette compétence de gestion des espaces», explique-t-il. Or l’expérimentation, si elle devait être généralisée, tuerait cette seconde mission selon lui.

Associations écartées

L’association Bretagne vivante en veut pour preuve les difficultés qu’elle rencontre actuellement au sein de la réserve naturelle nationale d’Iroise, qu’elle co-gère depuis 2012 avec le parc naturel marin d’Iroise. A l’occasion du départ de la conservatrice de la réserve, la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) a récemment refusé de financer son remplacement. «L’administration a saisi l’occasion de confier, à moyens constants, cette gestion complexe aux équipes de Bretagne vivante et au parc marin. Pour notre part, avec des salariés déjà débordés, avec des moyens financiers en régression et sur un poste très technique, nous n’avons pas les moyens de faire face. Ce qui revient à confier de fait la gestion de la réserve au parc marin», déplore François de Beaulieu, administrateur de Bretagne vivante. Un cas d’école, mais qui préfigure selon lui le mouvement général que va impulser la nouvelle loi sur la biodiversité. Paradoxalement, cette mise hors jeu risque de recentrer, abruptement, les associations vers des activités purement militantes et revendicatrices. «C’est peut-être là finalement la chance de la protection de la nature!», conclut Daniel Malengreau.

 

 

La France, encouragée en cela par ses engagements internationaux, n’a pas manqué d’inventivité en matière d’outils juridiques de protection de la nature. Espaces naturels protégés, parcs nationaux (PN), parcs naturels régionaux (PNR) et parcs naturels marins (PNM) coexistent avec les réserves naturelles nationales (RNN), réserves naturelles régionales (RNR), sites Natura 2000 (N2000), réserves biologiques domaniales (RB), réserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS) ou encore avec les arrêtés préfectoraux de protection des biotopes (APPB), les espaces du conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), les espaces gérés par les conservatoires d’espaces naturels (CEN) et les sites inscrits et classés. Et certains de ces outils, dont la portée juridique diffère grandement, se superposent sur un même territoire, sans qu’on n’ait jamais tenu l’exacte comptabilité de ces chevauchements.

 

 



[1] Les deux premiers volets de cette expérimentation porteront sur le territoire d’un ou plusieurs parcs (PN, PNM ou PNR) recouvrant en tout ou partie d’autres espaces naturels protégés (RNN, RNR, sites N2000, RB, RNCFS, APPB, espaces CELRL, espaces CEN, sites inscrits et classés), et sur le territoire d’un ou plusieurs sites N2000 non inclus dans un parc et recouvrant en tout ou partie d’autres espaces naturels protégés (RNN, RNR, RB, RNCFS, APPB, espaces CELRL, espaces CEN, sites inscrits et classés).

Le troisième volet concernera un ou plusieurs parcs (PN, PNM ou PNR) et les espaces naturels protégés suivants inclus en tout ou partie à l’intérieur de ces derniers (RNN, RNR, sites N2000), ainsi qu’un ou plusieurs sites N2000 non inclus dans un parc et les espaces naturels protégés suivants inclus en tout ou partie à l’intérieur de ces derniers (RNN, RNR).

 



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