L’histoire sans fin de la codification du droit allemand de l’environnement

Le 27 avril 2009 par Barbara Linder, envirodroit-europe.net
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Allemagne
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L’Etat allemand peine à harmoniser son droit de l’environnement, comme le montre le rejet récent d’un projet de loi en ce sens. Lancé dans les années 1970, réanimé dans les années 90 puis 2000, le projet doit absolument trouver une issue avant 2010. Faute de quoi, le droit de l’environnement se retrouverait fragmenté entre les 16 Länder.

En novembre 2007, le ministre allemand de l’environnement, Sigmar Gabriel (SPD, Parti socialiste), présentait un avant-projet de codification du droit de l’environnement, soumis à une consultation interministérielle. Il comprenait 5 livres, concernant respectivement les «dispositions générales et relatives à l’autorisation intégrée de projets», la «gestion des eaux», la «protection de la nature», les «rayonnements non ionisants» et l’«échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre» (1). L'objectif principal du projet est d'harmoniser et de simplifier le droit de l'environnement tout en conservant le niveau de protection de l'environnement existant. En juin 2008, lors de la consultation publique des Länder et des parties prenantes –associations professionnelles, syndicats, associations de protection de la nature…–, 15 des 16 ministres de l’environnement des Länder, dont 8 de la CDU (Union chrétienne-démocrate) ont approuvé le projet, mais la Bavière et le groupe CDU/CSU (Union chrétienne-sociale) au Bundestag s’y sont opposés. Le 1er février 2009, le ministre de l’environnement déclarait que le projet de codification du droit de l'environnement avait échoué.

L’histoire de la codification du droit allemand de l’environnement commence dans les années 1970. Il s’agissait de l'harmoniser, car il était jusqu’alors du ressort des Länder. Les premières propositions ont été faites dans les années 1990. Puis en septembre 1997, après 5 ans de travail, une commission d’experts indépendants a présenté sa proposition. A l’époque, de 1994 à 1998, sous le chancelier Helmut Kohl, la ministre de l’environnement s’appelait d’ailleurs Angela Merkel.

C’est sur la base de cette proposition que le ministère de l’environnement a publié, en avril 1999, son projet d’un premier livre du Code de l’environnement sur l’autorisation et la surveillance d’installations industrielles. La procédure législative concernant ce projet de loi a été suspendue en septembre 1999 en raison de doutes sur la conformité du projet avec la Constitution (2). Plus particulièrement, c’est la compétence législative de l’Etat dans le domaine de l’eau et de la protection de la nature qui avait été mise en question. Contrairement à tous les autres thèmes de l'environnement (air, bruit, déchets, etc.), ceux-ci étaient alors régis par des lois-cadres fédérales, qui ne fixaient que les grandes lignes, la réglementation en détail appartenant aux Länder (3).

Cet obstacle a été écarté par la réforme du fédéralisme de 2006, qui visait à réviser la répartition des compétences législatives entre l'Etat et les Länder afin de faciliter la procédure législative et la transposition de directives communautaires.

Depuis, les travaux préparatoires ont bien avancé. Dans son accord de coalition de 2005, le gouvernement de «grande coalition» (CDU/CSU et SPD) avait inscrit sa volonté de créer un code de l'environnement, à l'époque sous condition de la réforme du fédéralisme. Selon l’accord de coalition, la codification devrait comprendre la création d'une autorisation fédérale intégrée remplaçant les autorisations jusqu'ici séparées dans les différents domaines de l’environnement, et parfois différentes d’un Land à l’autre.

Officiellement, l’échec du projet de codification est d’ordre juridique. La critique s’est concentrée sur le premier livre, concernant l’autorisation intégrée de projets. Le ministère bavarois de l’environnement évoquait notamment une insécurité juridique en raison de nouvelles notions juridiques inexpliquées, un renforcement des exigences imposées aux exploitants et un surcroît des dépenses administratives. C'est surtout la définition de l'autorisation intégrée qui pose des problèmes. Enfin, le projet de loi a été critiqué car il visait aussi à renforcer le principe de surveillance par les autorités, alors que le principe d'auto-surveillance prévalait jusqu’ici.

Mais d’autres raisons, plus politiques, expliquent cette opposition. Le fait que les élections législatives, qui conditionnent le nom du Chancelier, auront lieu le 27 septembre 2009 ne facilite pas la concertation entre la CDU/CSU et le SPD. Plusieurs politiciens de la CDU tiennent pour responsable le ministre de l'environnement, qui aurait commencé à travailler trop tard et présenté un monstre bureaucratique. Mais c'est surtout Horst Seehofer, président de la CSU et ministre-président de la Bavière depuis 2008, qui mène l'opposition. Après la perte de la majorité absolue de la CSU lors des élections bavaroises en 2008 –une première depuis 1962–, Horst Seehofer incarne tous les espoirs pour redonner du poids à la CSU à Berlin. Le rejet de la Bavière est aussi un moyen de réaffirmer son autonomie régionale et culturelle. Enfin, c’est le Land agricole le plus important d’Allemagne, alors que le projet de loi prévoyait un renforcement des autorisations pour les installations agricoles.

Il s’agit maintenant de sauver la situation et de trouver un compromis. Quelques jours après l’échec du projet, le ministère de l’environnement a présenté des projets de loi remplaçant le code (4). Dans un communiqué du 11 mars 2009, le ministre a souligné qu'il était urgent d'adopter ces projets, notamment dans le domaine du droit de l'eau et du droit de la protection de la nature.

A l’origine de cette pression, la réforme du fédéralisme, qui stipule que les Länder pourront déroger aux lois-cadres existantes au plus tard à partir du 1er janvier 2010, si l’Etat fédéral n’exerce pas sa compétence législative. Ceci amènerait une fragmentation totale du droit de l’environnement avec 16 lois régionales différentes dans les domaines de l’eau et de protection de la nature. Ce danger paraît être écarté par les nouveaux projets de loi. Ceux-ci ont été salués par des experts du groupe CDU/CSU lors de la première lecture, le 20 mars 2009. Car mieux vaut un moineau dans la main qu’une colombe sur le toit, dit le proverbe. Mais prudence...

(1) UGB I - Allgemeine Vorschriften und vorhabenbezogenes Umweltrecht, UGB II – Wasserwirtschaft, UGB III – Naturschutz, UGB IV - Nichtionisierende Strahlung, UGB V - Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen – Emissionshandel
(2) Grundgesetz, ou Loi fondamentale
(3) Article 75 de la Loi fondamentale
(4) Un projet de loi d'ajustement comprenant les dispositions nécessaires indépendamment de l'existence d'un code de l'environnement, un projet de refonte du droit de l'eau, un projet de loi abrogeant la loi sur la protection de la nature, et un projet de loi relatif aux rayonnements non ionisants [Rechtsbereinigungsgesetz Umwelt (RGU), Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts; Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege; Gesetz zur Regelung des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung (NISG)]


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