Grenelle II : un projet de gouvernance inachevé

Le 04 octobre 2010 par Célia Fontaine
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Des incertitudes demeurent sur le périmètre exact du droit de l'environnement.
Des incertitudes demeurent sur le périmètre exact du droit de l'environnement.

Avec 257 articles qui modifient 34 codes différents, 10.000 amendements et 160 décrets d’application attendus, la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 est un « monument législatif ». Et qui dit inflation juridique dit aussi complexification du droit. Les spécialistes qui se sont réunis le 1er octobre à l’initiative du Conseil d’Etat pour décortiquer le texte partagent ce constat. Retour sur l’un des sujets débattus : la gouvernance.

Imposante, la loi Grenelle II a surpris par sa complexité même ses plus fins connaisseurs. « Avec [cette] loi, le Parlement est allé un peu plus loin que ce que proposaient les parties au Grenelle, sur presque tout », déclare Jean-Louis Borloo lors de la séance d’ouverture du colloque. Le ministre en charge de l’écologie, ancien avocat, souligne que c’est « l’innovation dans le mode d’élaboration législatif » qui a permis aux deux lois Grenelle de voir le jour.

Mais mettre autour de la table toutes les parties concernées par les problématiques environnementales (Etat, associations, collectivités locales, partenaires sociaux et entreprises) sous la forme de collège comporte aussi des inconvénients. Le texte né des discussions ne va pas assez loin pour certains, pour d’autres il complique la compréhension du droit de l’environnement.

C’est particulièrement vrai en ce qui concerne le titre 6, consacré à la gouvernance. De quoi est-il question ? « Il s’agit d’un nouveau mode de gestion des affaires publiques, d’élaboration des décisions, qui implique une participation accrue du public », explique Marie-Béatrice Lahorgue, maître de conférence à l’université de Poitiers. Au premier regard, la loi du 12 juillet 2010 étend les obligations d'information environnementale et la concertation avec le public. Elle réforme les différents outils juridiques d’information et de participation du public, comme les procédures d’étude d’impact, d’enquête publique type « Bouchardeau[1] » et de concertation, ainsi que la Commission nationale du débat public (CNDP).

Bonne nouvelle. En réformant la procédure de l’étude d’impact, la France achève la transposition de textes européens (directive du 27 juin 1985, directive du 27 juin 2001) et se met ainsi en conformité avec le droit communautaire. Il n’était que temps !

L’étude d’impact est obligatoire pour les projets susceptibles d’avoir des incidences environnementales ou sanitaires. Avec la nouvelle loi, les critères et seuils de déclenchement de l’étude sont désormais complétés, pour certains projets, par une procédure d’examen au cas par cas. Le texte se réfère explicitement aux critères communautaires pour déterminer les projets soumis à étude d’impact et abandonne l’exclusion de projets sur la base du seul critère financier (que la Cour de justice de l’Union européenne condamnait). La décision d’autorisation du projet doit désormais prendre en considération l’étude d’impact, l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement et le résultat de la consultation du public.

La coïncidence des champs de l’enquête publique et de l’étude d’impact est-elle véritablement réalisée ? En ce qui concerne l’information du public, elle est « soit diffuse, soit étriquée, et ne représente que 6 articles au sein du chapitre », regrette Marie-Béatrice Lahorgue. « Il est également dommage que la loi n’allège pas la règle du secret qui fait obstacle à l’information environnementale », poursuit-elle. Ce constat est partagé par Corine Lepage, avocate et ancienne ministre de l’environnement, qui indiquait dans son rapport de mission du Grenelle que le secret industriel devrait être encadré pour exclure de son champ d’application tout ce qui concerne les études et informations relatives à la santé et à l’environnement. Avait été émise la proposition de rendre publiques et libres d'accès « toutes les données relatives à l'impact sanitaire et environnemental lié au fonctionnement d'une entreprise ou aux conséquences d'un produit ou d'un service, que ces informations soient ou non obligatoirement communiquées à l'administration ».

Pour Philippe Billet, professeur de droit public à l’université Lyon III, les dispositions de la loi concernant la gouvernance sont ambigües, et moins « prudentes » que celles qui figurent dans la Convention d’Aarhus de 1998. Par exemple, « le texte dit que les intérêts des tiers doivent être pris en compte, mais comment ces tiers pourront-ils manifester leur position au cours de l’enquête publique ?», s’interroge-t-il. La manière dont s’articulent ces différents dispositifs n’est pas claire. Autre problème, avec le nouveau régime des installations nucléaires de base (INB), les modifications des conditions d’exploitation (qui peuvent avoir des influences sur l’eau, avec les rejets, etc.) sont simplement soumises à « disposition du public » et non à enquête publique, ce qui laisse imaginer le degré de participation… « Le fait que certaines installations classées désormais soumises à la procédure de l’enregistrement soient dispensées d’enquêtes publiques car cela coûte trop cher et dure trop longtemps est tout aussi regrettable », note-t-il.

Autre point important dans le chapitre gouvernance, la responsabilité des sociétés-mères pour les dommages environnementaux causés par leurs filiales, y compris sociétés, entreprises ou compagnies de crédit, d'investissement, financières, quelle que soit leur forme juridique. « Il s’agit là d’une avancée, mais qui aurait pu aller plus loin », estime François-Guy Trébulle, professeur de droit privé à l’université de Paris Descartes. En effet, le champ du préjudice est restreint. La responsabilité de la société-mère ne peut être recherchée que si elle détient plus de la moitié du capital social de la société liquidée, ou en cours de liquidation judiciaire. En outre, l’auteur de l’action en justice doit établir à son encontre l’existence d’une faute caractérisée (et non une faute simple) ayant contribué à la faillite de la filiale. Si une telle faute est retenue, la société-mère peut être condamnée à financer, en partie ou entièrement, les frais de remise en état du ou des sites en fin d’activité de sa filiale.

Enfin, pour terminer par une note positive, la loi Grenelle II soumet certaines sociétés, privées comme publiques, à l’obligation de présenter un bilan social et environnemental « contenant des informations sur les engagements en faveur du développement durable dans leur rapport annuel ». Cette « bonne gouvernance des entreprises » est un pas en avant important, considère François-Guy Trébulle. « Quand une société pétrolière informera de son intention d’effectuer des forages dans des sables bitumineux, les actionnaires pourront décider d’arrêter », explique-t-il.

En tout état de cause, il reviendra au juge de trancher les litiges nés de l’interprétation de cette loi, et de contrôler, notamment, le défaut d’information et de participation du public.



[1] Cette enquête précède la réalisation d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsque ces opérations sont susceptibles d’affecter l’environnement (articles L.123-1 et suivants et R.123-1 et suivants du Code de l’environnement).



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