Faut-il inscrire la lutte contre le dérèglement climatique dans la Constitution?

Le 08 mars 2018 par Arnaud Gossement
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La constitution de 1958 a déjà été révisée 7 fois depuis 1962.
La constitution de 1958 a déjà été révisée 7 fois depuis 1962.
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A l’occasion de la prochaine révision constitutionnelle, le Gouvernement entend inscrire la lutte contre le changement climatique dans la Constitution. Certaines propositions de rédaction peuvent cependant produire l’effet inverse de celui recherché voire créer des risques de régression du droit de l’environnement. Une évaluation juridique préalable rigoureuse de cette réforme est nécessaire, selon Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l'environnement.

Le Gouvernement privilégierait l’option consistant à mentionner la lutte contre le changement climatique à l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958. Cette proposition présente plusieurs inconvénients non négligeables.

En premier lieu, il convient de s’interroger sur l’utilité d’un tel ajout. Voire sur un risque de régression. L’article 34 a en effet pour objet de définir le « domaine de la loi » en listant les matières pour lesquelles le pouvoir législateur peut intervenir. En miroir, l’article 37 de la constitution précise que « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire. »

Il s’agit donc bien de cantonner le législateur à un périmètre déterminé par avance et plusieurs instruments existent pour permettre au pouvoir réglementaire de veiller à ce que le pouvoir législatif reste dans le périmètre qui lui a été attribué. Précision importante : pour certaines matières, la loi « fixe les règles », pour d’autres la loi devrait s’en tenir « aux principes fondamentaux ». Pour l’heure, l’article 34 précise que la « loi détermine les principes fondamentaux » de, notamment, « la préservation de l'environnement ».

 

Nul besoin de réécrire l’article 34 de la constitution

Le premier inconvénient de cette proposition consistant à introduire la lutte contre le changement climatique à l’article 34 tient à son inutilité. Comme cela a déjà été rappelé, sous l’influence principalement du droit international et du droit de l’Union européenne, plusieurs lois font d’ores et déjà état de la lutte contre le changement climatique sans besoin de réécrire l’article 34 de la constitution. Et le Conseil constitutionnel a déjà isolé un « objectif de lutte contre le réchauffement climatique » de valeur législative. Il s’agissait en effet d’un objectif que le législateur s’était fixé à lui-même avant, selon le Conseil constitutionnel, de le violer. 

L’article 7 de la loi de finances pour 2010 créant une « contribution carbone » a donc été déclaré contraire à la Constitution au motif de la violation  par le législateur de l’objectif qu’il s’était assigné (cf. CC, décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, loi de finances pour 2010). Précisons que la décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 du Conseil constitutionnel mentionne également l’objectif de lutte contre le « réchauffement » climatique.

 

plus loin que les principes fondamentaux

Le deuxième inconvénient de cette proposition tient au risque – plus politique que juridique - de cantonner la loi aux « principes fondamentaux » de la lutte contre le changement climatique. Des parlementaires climato-sceptiques pourraient s’emparer de l’argument pour s’opposer à des amendements aux termes desquels la loi irait plus loin que des « principes fondamentaux ». Il faudrait, pour prévenir tout risque, faire remonter, au sein de l’article 34, l’environnement et le climat dans le champ des matières pour lesquelles la loi « fixe les règles ».

 

Environnement vs. réchauffement

Le troisième inconvénient de cette proposition tient à ce que l’environnement ne sera plus présumé comprendre le climat puisque le pouvoir constituant aura éprouvé le besoin de citer le climat en plus de l’environnement. Certes plusieurs rédactions sont possibles pour préciser de manière laborieuse que l’environnement comprend le climat mais on imagine sans mal comment certains requérants tenteront de soutenir devant les tribunaux que le climat étant cité dans la constitution et pas dans la Charte, cette dernière ne pourrait traiter du changement climatique mais uniquement la diversité biologique laquelle est, à l’inverse, présente dans la Charte. De manière générale, mentionner un impératif plutôt qu’un autre revient à laisser penser qu’il pourrait exister une hiérarchie des urgences écologiques. Voilà un débat qu’il n’est sans doute pas utile de nourrir même avec de bonnes intentions. Il est effet certain que la lutte contre le changement climatique doit être menée avec celle contre l’effondrement de la biodiversité, contre l’érosion des sols ou pour une économie circulaire, sans qu’il soit utile de créer des hiérarchies.

 

incohérence entre la constitution et le code de l’environnement

Quatrième et principal inconvénient : cette proposition de mention du climat à l’article 34 de la constitution pourrait créer une incohérence entre la constitution et le code de l’environnement. Il convient en effet de rappeler que les objectifs et principes directeurs du droit de l’environnement sont, en droit interne, rédigés à deux endroits : dans la Charte de l’environnement et à l’article L.110-1 du code de l’environnement. Il est important que ces deux textes qui n’ont pas la même valeur juridique présentent toutefois une structure et une rédaction cohérentes.

Pour l’heure, l’article L.110-1 du code de l’environnement, de valeur législative, précise que « la lutte contre le changement climatique » correspond à un « engagement » destiné à réaliser l’objectif de développement durable. Il faut éviter que la lutte contre le changement climatique soit : d’une part un engagement au service de l’objectif du développement durable dans le code de l’environnement, d’autre part un simple critère de délimitation du domaine de la loi à l’article 34 de la constitution. Inscrire le climat dans la constitution impose d’harmoniser la rédaction dudit code et de ladite constitution pour, dans les deux cas, préciser la nature (objectif, un sous-objectif ?) et la valeur de la mention de la lutte contre le changement climatique

 

Les risques d’une inscription de la lutte contre le changement climatique dans la Charte de l’environnement

Si l’objectif recherché est d’amener le Conseil constitutionnel à contrôler la conformité de la loi à un objectif de valeur constitutionnelle relatif à la lutte contre le changement climatique, la mention de ce dernier a sans doute plus sa place au sein de la Charte de l’environnement. Au terme de longs débats, le choix a été fait en 2004 de réunir les normes constitutionnelles relatives à la protection de l’environnement dans un seul texte « adossé » à la Constitution du 4 octobre 1958. Ce choix est désormais gravé dans le marbre du bloc de constitutionnalité à la suite de l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 portant Charte de de l’environnement. Il est imprudent de rouvrir ce débat en 2018 dans la précipitation.

Toutefois, si un consensus se dégage pour mentionner la lutte contre le changement climatique dans la Constitution et pour prendre ce risque politique, c’est sans doute l’article 6 de la Charte de l’environnement qui devrait être modifié puisque c’est bien celui-ci qui est consacré à l’objectif de développement durable. Article qui pourrait donc être enrichi d’une troisième phrase consacrant un nouvel objectif de valeur constitutionnelle : « l'objectif de lutte contre le changement climatique. »

 

Cette proposition d’inscrire la lutte contre le changement climatique dans la Charte de l’environnement présente, elle aussi, plusieurs inconvénients.

 

Premier inconvénient : ouvrir le débat sur une modification de la Charte de l’environnement c’est aussi prendre le risque d’ouvrir la boite de pandore. Plusieurs parlementaires pourraient en effet saisir cette occasion pour ressortir des propositions de lois constitutionnelles tendant à réécrire cette Charte et en particulier son article 5 relatif au principe de précaution. Le 10 juillet 2013, MM Woerth et Abad ont déposé une proposition de loi visant à ôter au principe de précaution sa portée constitutionnelle. Le 26 novembre 2013, M. Abad et plusieurs de ses collègues ont déposé une « proposition de loi constitutionnelle visant à équilibrer le principe de précaution avec le principe d'innovation ». Le 27 mai 2014, le Sénat, à l'initiative de M. Bizet, a voté une proposition de loi constitutionnelle « visant à modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation ». Enfin, le 14 octobre 2014, MM Woerth et Abad ont déposé une « proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer un principe d’innovation responsable». A l’occasion d’un nouveau débat sur le contenu de la Charte de l’environnement, ces propositions pourraient de nouveau faire surface.

 

Deuxième inconvénient : il n’est pas certain que le contrôle par le Conseil constitutionnel du respect de ce nouvel objectif corresponde aux souhaits des promoteurs de cette révision constitutionnelle. L’effet obtenu peut même être contraire à celui recherché. Si le Conseil constitutionnel borne la lutte contre le changement climatique à la seule réduction des émissions de dioxyde de carbone, le risque est, par exemple celui d’une promotion d’activités qui, bien que plus sobres en carbone, peuvent être préjudiciables pour l’environnement à d’autres égards. Tel pourra être le cas de l’énergie nucléaire. Pour s’en convaincre, il n’est pas inutile de relire le considérant 37 de la décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 par laquelle du Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution certaines dispositions de la loi de finances rectificative pour 2000, présentée par le Gouvernement de Lionel Jospin. L'article 37 de cette loi tendait à étendre la Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à l'électricité et aux produits énergétiques fossiles. La décision rendue le 28 décembre 2000 précise : « 37. Considérant, d'autre part, qu'il est prévu de soumettre l'électricité à la taxe, alors pourtant qu'en raison de la nature des sources de production de l'électricité en France, la consommation d'électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique et permet, par substitution à celle des produits énergétiques fossiles, de lutter contre l'effet de serre ».

 

Pour le Conseil constitutionnel, la réduction des gaz à effet de serre s’oppose à ce que soit soumise à la taxe générale sur les activités polluantes, une électricité – principalement d’origine nucléaire – qui serait faiblement émettrice de gaz à effet de serre. Si l’objectif de lutte contre le changement climatique est borné par le Conseil constitutionnel à la seule réduction des émissions de gaz à effet de serre, le risque est celui d’une fiscalité écologique et énergétique plus favorable pour certaines activités, comme la production d’énergie nucléaire. On peut aussi s’interroger sur ce que le Conseil constitutionnel aurait pu penser, au regard de ce nouvel objectif, de la disposition de la loi relative à la transition énergétique plafonnant la capacité installée d’énergie nucléaire. Le « carbo-centrisme » a donc ses propres limites. En d’autres termes, une certaine conception de l’objectif de lutte contre le changement climatique peut avoir pour conséquence non voulue d’encourager le développement d’activités, certes « décarbonées » mais pas écologiques pour autant. Une activité décarbonée peut être destructrice pour la biodiversité ou pour la qualité de l’air. C’est ainsi que la création au lendemain du Grenelle de l’environnement, du bonus-malus automobile, destinée à récompenser les véhicules faiblement émetteurs de gaz à effet de serre, a eu pour effet indésirable d’encourager la production de véhicules diesel  D’où l’importance d’avoir une vision large des politiques environnementales sans focaliser sur un sujet en particulier.

 

L’urgence d’une analyse juridique rigoureuse

La priorité demeure, à notre sens, de discuter des moyens du droit de l’environnement. Depuis plusieurs années, le droit de l’environnement ne cesse plus de s’enrichir de déclarations d’intention, de principes, d’objectifs. Au risque de bavarder, d’étouffer et de devenir illisible. Or, c’est sans doute de moyens, humains et matériels, pour appliquer les règles d’ores et déjà existantes, dont le droit de l’environnement a besoin. Le droit international, le droit de l’Union européenne et la loi comportent nombre d’objectifs, d’engagements et de dispositions relatives à la lutte contre le changement climatique qu’il est indispensable de réaliser sans attendre. C’est sans doute là l’effort premier qu’il convient de fournir. Compléter les effectifs et les moyens de la police environnementale, donner des moyens aux administrations et agences en charge de l’environnement, créer une fiscalité verte, encourager les entreprises qui s’engagent, reconnaître le statut du bénévole associatif, garantir l’accès au juge, anticiper la transposition des directives européennes, nommer un vice premier ministre en charge du développement durable, achever la réforme de l’autorité environnementale, simplifier le cadre juridique des énergies renouvelables … les chantiers ne manquent pas.

 

En toute hypothèse si la preuve est rapportée qu’il importe de réviser la Constitution pour rendre plus efficiente les politiques publiques environnementales, une évaluation juridique préalable devrait être menée et rendue publique. Ce qui n’a pas été encore fait à ce jour.

 



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