«Comitologie»: entre impératif démocratique et efficacité administrative

Le 02 mai 2008 par Francesco Martucci, Envirodroit-Europe pour le JDLE
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Drapeau europe
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Depuis quelques semaines, le Journal officiel de l’UE publie une série d’actes modifiant des règlements et des directives afin d’appliquer une nouvelle procédure de comitologie. L’occasion de revenir sur cette procédure singulière, véritable enjeu de pouvoir dans un ménage à 4, Commission, Conseil, Etats membres et désormais Parlement européen.

En matière environnementale, les comités sont nombreux: en février 2008, la Commission européenne en a recensé 33. Il en existe 35 pour l’énergie et les transports, 4 pour la pêche et 17 pour la santé et protection des consommateurs. Ainsi, les mesures d’application de la directive-cadre sur l’eau (DCE) sont adoptées par la Commission européenne après avis du comité «C11300»; de même, les actes d’application de la directive sur les emballages sont pris après avis du comité «C11100»; quant à la mise en place du marché intérieur de l’énergie, elle se fait notamment grâce à l’intervention du «comité pour la promotion de la cogénération à haut rendement de chaleur et d’électricité fondée sur la demande de chaleur utile et d’économie d’énergie primaire dans le marché intérieur de l’énergie» (sic).

Leur rôle: ils sont consultés par la Commission européenne dans le cadre de la «comitologie», la procédure qui encadre l’exercice du pouvoir d’exécution (voir encadré). Les comités sont composés de représentants des Etats membres, en pratique des fonctionnaires des ministères, et présidés par un représentant de la Commission européenne.

Les responsabilités des comités sont de taille: ils statuent certes sur des questions éminemment techniques, mais aux implications pratiques déterminantes: que l’on songe à l’inscription d’un produit à l’annexe d’une directive (entraînant son interdiction), à la taille des filets de pêche, ou encore à l’adoption d’une norme. Certains interviennent également dans le dossier très sensible des OGM.

La critique est récurrente: l’intervention de ces comités reflète la «dérive bureaucratique de Bruxelles». Pour autant, la comitologie ne mérite pas la critique de se voir réduite à un travers technocratique européen. Elle est nécessaire, car tout acte législatif nécessite une mesure d’exécution. Quant à sa complexité, elle n’est que le reflet de la singularité de la Communauté européenne, dans laquelle il faut composer avec un ménage à quatre: Commission, Conseil, Parlement et Etats membres. L’intervention des comités d’experts nationaux s’explique par la volonté des gouvernements de contrôler, par l’intermédiaire de leur administration, l’activité de la Commission.

Pour autant, on ne saurait décliner les relations entre la Commission et les Etats sur un mode strictement conflictuel. Bien au contraire, il faut toujours avoir à l’esprit que la Commission est une petite administration; aussi a-t-elle besoin de l’assistance des administrations nationales afin de pallier son défaut d’expertise. Par ailleurs, l’intervention des comités renforce la coopération entre la Commission et les administrations nationales, ces dernières étant chargées du stade ultime de l’exécution des actes communautaires, qu’il s’agisse de préparer la transposition d’une directive ou d’adopter des actes réglementaires.

Néanmoins, la comitologie n’est pas toujours la panacée. La crise de la vache folle a montré les conséquences dramatiques d’une dérive de la comitologie, le comité vétérinaire permanent n’ayant alors pas joué son rôle. Dans le rapport de sa commission d’enquête temporaire sur l’ESB de 1999, le Parlement européen avait critiqué, en des termes durs, les dysfonctionnements des comités. Il avait souligné que «la complexité du système de la comitologie et l’opacité des procédures qui y sont inhérentes rendent encore plus malaisée l'attribution des responsabilités, que ce soit aux institutions ou aux comités, et permettent le rejet des responsabilités politiques et administratives d’une institution à une autre».

La crise de l’ESB a donné de nouveaux arguments au Parlement européen qui a longtemps exigé un droit de regard sur l’activité des comités. Depuis 2006, c’est chose faite puisqu’une nouvelle procédure de comitologie a été introduite: lorsqu’un règlement ou une directive est adopté en codécision (ce qui est toujours le cas en matière environnementale), le Parlement européen peut mettre son veto à l’adoption de mesures qui ne seraient pas uniquement de nature exécutive mais qui modifieraient ou complèteraient la loi; dans un délai de 3 mois, les députés européens diront s’ils acceptent ou s’ils refusent l’adoption par la Commission de mesures quasi législatives.

L’hypothèse n’est pas que théorique: ainsi, le 1er avril dernier, la Cour de justice des Communautés européennes a annulé une décision de la Commission autorisant l’utilisation du décaBDE (1) dans les équipements électriques et électroniques en application de la directive dite RoHS. Pour la Cour de justice, la Commission avait outrepassé ses pouvoirs d’exécution en accordant une exemption généralisée pour cette substance.

La nouvelle procédure comitologie est désormais applicable pour un nombre important de textes, par exemple la directive sur les véhicules hors d’usage (2), la directive DEEE (3) ou encore la directive relative aux OGM (4). Si l’on peut se réjouir de l’implication du Parlement européen, gage de légitimité démocratique, l’avenir dira cependant si elle ne constitue pas un frein à l’activité administrative.

(1)Voir l’article du JDLE «L’exemption du décaBDE est finalement annulée»
(2) Directive 2008/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d’usage, en ce qui concerne les compétences d’exécution conférées à la Commission
(3) Directive 2008/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 modifiant la directive 2002/96/CE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE), en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission
(4) Directive 2008/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 modifiant la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission


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