CO2: avant la taxe carbone, un autre désaveu pour le gouvernement

Treize jours avant la censure de la taxe carbone, le gouvernement a dû renoncer pour la troisième fois en 9 ans à faire payer les électriciens thermiques pour leur impact climatique, à partir de 2009. Le but était d’alimenter la réserve nationale de droits à polluer en déficit. La crise économique et la Commission européenne sont passées par là, et le problème reste entier jusqu’en 2013.

En 2009, le secteur de l’électricité thermique a failli acheter 10% de ses quotas de CO2. Puis 20% en 2010, 35% en 2011 et 60% en 2012! «Failli» seulement, puisque le dispositif a été annulé par le gouvernement, 13 jours avant la censure de la taxe carbone par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision, le Conseil regrettait justement «que [soient] totalement exonérées de contribution carbone les émissions des centrales thermiques produisant de l'électricité».

Un décret à l’intitulé pour le moins abscons (1), publié au JO le 16 décembre, a annulé in extremis le dispositif, prévu par la loi de finances rectificative pour 2008 (art. 8)(2). Il s’agissait d’alimenter la réserve nationale de quotas de CO2 alloués aux «nouveaux entrants», c’est-à-dire les nouveaux projets industriels soumis au marché européen du carbone (ETS) désireux de s’implanter en France.

Cette réserve est en effet insuffisante. Sur les 132 millions de tonnes de CO2 allouées (3) aux installations soumises à l’ETS par le deuxième plan national d’allocation des quotas (Pnaq II, 2008-2012), seules 2,75 millions ont été réservées aux «nouveaux entrants» chaque année. En 2008, leurs besoins étaient évalués à environ 9 millions de tonnes de CO2. Pourquoi les nouvelles entreprises soumises à l’ETS devraient-elles payer leurs quotas de CO2, quand leurs concurrentes les ont obtenus gratuitement depuis la création du marché européen du carbone en 2005? Pour dégager des ressources, le gouvernement a donc décidé de «taxer» le secteur de l’électricité thermique, car non soumis à concurrence internationale. Il prépare aussi l’achat par ce secteur de l’intégralité de ses quotas de CO2 en 2013, lorsque l’ETS passera dans sa troisième phase (2013-2020), au contraire de l’industrie manufacturière, soumise à concurrence internationale (4).

Deux facteurs ont fait capoter le projet français. C’est d’abord la Commission européenne, qui a peu apprécié que le Pnaq français soit retouché. La procédure de validation d’un Pnaq par la Commission est suffisamment complexe, longue et sujette aux lobbies pour éviter de rouvrir la boîte de Pandore en cours de route. Plusieurs Etats membres ont essayé, mais rares ont été les succès.

Deuxième facteur: la crise, qui a considérablement réduit les nouveaux projets industriels. En 2009, le besoin de taxer l’électricité pour dégager des quotas gratuits s’est moins fait sentir qu’en 2008, où un déficit de quotas d’une dizaine de millions de tonnes de CO2 par an était prévu.

Le secteur de l’électricité thermique est soulagé. D’une part car les discussions entre le gouvernement français et Bruxelles bloquait l’allocation au secteur de ses quotas de CO2 pour 2009. Pour débloquer la situation, le gouvernement a donc dû saborder son projet en l’annulant par décret.

D’autre part car «nous évaluons le coût de la mesure à 450 millions d’euros pour la période 2008-2012», explique Soizic Hémion, déléguée générale adjointe de l’Union française de l’électricité (UFE). En 2009, l’achat par le secteur de 10% de ses quotas aurait coûté 37 millions €. Le dossier est sensible, puisqu’il ravive les tensions entre électricité thermique et nucléaire, EDF et son parc nucléaire se trouvant avantagé par son bilan carbone réputé vertueux.

Le gouvernement a décidément bien du mal à mettre en place la politique énergétique et climatique qu’il souhaite. C’est la troisième fois en 9 ans qu’il échoue à faire payer ce secteur pour son impact climatique. En 2000, le Conseil constitutionnel annulait l’extension à l’électricité de l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) voulue par le gouvernement Jospin, justement au nom de l’impact environnemental vertueux du secteur! Un paradoxe, alors que l’impact des centrales électriques thermiques est dénoncé 9 ans plus tard pour justifier l’annulation de la taxe carbone.

L’argumentation du Conseil constitutionnel est reprise dans ses grands traits en mai 2008 par les sénateurs: ils rejettent alors un amendement proposé par la secrétaire d’Etat à l’environnement Nathalie Kosciusko-Morizet au détour de l’examen du projet de loi sur la responsabilité environnementale. Toujours en phase avec leur époque, les sénateurs prenaient d’ailleurs cette décision quelques mois après la publication d’un rapport interne de l’Ademe et de RTE mettant en cause le bilan carbone positif du kWh électrique français… (5) Le rejet de l’amendement avait d’ailleurs été critiqué jusque dans les couloirs du ministère de l’environnement (6).

Au final, soulagement pour le secteur de l’électricité thermique, désaveu pour le gouvernement, mais problème non réglé. Si, comme l’assurent les prévisionnistes, l’activité repart à la hausse en 2010, la réserve de quotas sera toujours en déficit. Pour la quatrième fois, le Meeddm compte bien faire passer les électriciens thermiques à la caisse en 2010. La question de la validation du projet par la Commission européenne reste entière. Et cette fois, le Meeddm aura la contrainte supplémentaire d’un taux modulable de taxe carbone pour les industriels soumis au marché européen du carbone (ETS)…

(1) Décret n° 2009-1557 du 15 décembre 2009 abrogeant le décret n° 2009-231 du 26 février 2009 pris pour l'application de l'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008
(2) Dans le JDLE «PLFR 2008: une réduction progressive des quotas de CO2 pour les électriciens»
(3) Dans le JDLE «Pnaq II: les choses sérieuses commencent»
(4) Dans le JDLE «Fuites de carbone: liste définitive des secteurs industriels exposés»
(5) Dans le JDLE «Le contenu en CO2 du kilowattheure électrique français en question»
(6) Dans le JDLE «Etat, industriels ou électriciens: pour qui sonne le quota?»